Uitspraak raad van state

 

Uitspraak
200503100/1.
Datum uitspraak: 3 mei 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de stichting "Stichting Women on Waves", gevestigd te Amsterdam,
appellante,

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3469 van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2005 in het geding tussen:

appellante

en

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 7 februari 2002 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) geweigerd aan appellante een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2 van de Wet afbreking zwangerschap (hierna: de Waz) voor het verrichten van zwangerschapsafbrekingen in een mobiele behandelkamer.

Bij besluit van 27 juni 2002 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 juni 2004 heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de Minister een nieuwe beslissing op bezwaar neemt.

Bij besluit van 9 juli 2004 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, opnieuw beslissend, het door appellante gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en een vergunning verleend voor het verrichten van behandelingen gericht op het afbreken van zwangerschap zoals bedoeld in artikel 2 van de Waz, met dien verstande dat deze behandelingen uitsluitend in de mobiele behandelkliniek mogen worden verricht indien deze zich bevindt binnen een straal van 25 kilometer van het Slotervaartziekenhuis te Amsterdam.

Bij uitspraak van 28 februari 2005, verzonden op 4 maart 2005, heeft de rechtbank het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 7 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 mei 2005. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 1 juli 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], en de Minister, vertegenwoordigd door mr. A.C. de Die, advocaat te Den Haag, mr. dr. J.M.D. Waardt en mr. I.S. Keizer, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 2 van de Waz mag een behandeling, gericht op het afbreken van zwangerschap, slechts worden verricht door een arts in een ziekenhuis of kliniek, waaraan door de Minister vergunning tot het verrichten van dergelijke behandelingen is verleend.

   Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Waz verkrijgt het ziekenhuis of de kliniek de vergunning indien aannemelijk is gemaakt dat aan de in de artikelen 5, eerste lid, of 6 bedoelde eisen zal worden voldaan.

   Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waz wordt de vergunning ten aanzien van een kliniek slechts verleend indien de kliniek bij de behandeling van de afbreking van zwangerschappen volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels samenwerkt met een of meer ziekenhuizen.

   Ingevolge artikel 7 van de Waz kan de Minister, al naar gelang de specifieke omstandigheden van een inrichting hiertoe nopen, aan een vergunning aanvullende voorwaarden verbinden, onderscheidenlijk deze voorschriften wijzigen, aanvullen of intrekken. De voorschriften mogen slechts betrekking hebben op de onderwerpen waaromtrent en voor zover daarover bij of krachtens de artikelen 5 en 6 eisen zijn gesteld.

   In de Memorie van Toelichting bij artikel 7 van de Waz is, voor zover hier van belang, vermeld dat in verband met de mogelijkheid aan de vergunning voor een bepaalde inrichting aanvullende voorschriften te verbinden, rekening kan worden gehouden met de bijzondere situatie in die inrichting. Zo zou men kunnen denken aan het voorschrift, dat in de betrokken inrichting een bepaalde behandelingswijze niet mag worden toegepast.

2.1.1.    Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het op onder meer artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waz gebaseerde Besluit afbreking zwangerschap (Stb. 1984, 218, hierna: het Baz) dient tussen het bestuur van de kliniek en het bestuur van een ziekenhuis in de omgeving van de kliniek een samenwerkingsovereenkomst te zijn gesloten, welke overeenkomst ingevolge het tweede lid van dit artikel in ieder geval strekt tot het verlenen van hulp vanwege het ziekenhuis aan en ten behoeve van patiënten van de kliniek, op verzoek van de geneeskundige die in de kliniek een behandeling verricht. Die hulp omvat in ieder geval diagnostische en therapeutische consultatie van aan het ziekenhuis verbonden medische specialisten.

   In de Nota van Toelichting bij het Baz is ten aanzien van artikel 18 vermeld dat de voorgeschreven samenwerkingsregeling dient voor gevallen waarin zich bij de afbreking van een zwangerschap medische complicaties voordoen. Tevens is vermeld dat het niet zo is dat een samenwerkingsverband gesloten dient te worden met het dichtstbijzijnde ziekenhuis. Een dergelijke overeenkomst zal mede betrekking hebben op afspraken op het terrein van diagnose en consultatie. Een grotere afstand tussen het ziekenhuis en de kliniek is dan wel aanvaardbaar. In het kader van een vergunningverlening zal van geval tot geval worden bezien of de afstand tussen een ziekenhuis en de desbetreffende kliniek aanvaardbaar is.

2.1.2.    Voor het verlenen van een vergunning is van belang in welk stadium de zwangerschap zich bevindt. Voor de overtijdbehandeling, die tot zestien dagen na de laatste menstruatie plaatsvindt, is op zichzelf geen vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Waz nodig. Voor de behandeling die is gericht op het afbreken van eerste en tweede trimesterzwangerschappen is een dergelijke vergunning wel nodig. Voor de afbreking in een kliniek van tweede trimesterzwangerschappen (zwangerschappen die langer dan dertien weken hebben geduurd) gelden, gelet op artikel 6, tweede lid, van de Waz in samenhang met de artikelen 21 tot en met 24 van het Baz, meer eisen van medische en verpleegkundige aard dan met betrekking tot eerste trimesterzwangerschappen. Gedurende het eerste trimester kan de behandeling plaatsvinden op medicamenteuze of op instrumentele wijze. Bij de vergunningverlening wordt, zo is ter zitting van de zijde van de Minister toegelicht, niet naar behandelwijze gedifferentieerd. Indien een vergunning wordt verleend, is deze steeds voor beide behandelwijzen bedoeld.

2.2.    Appellante stelt zich blijkens haar statuten ten doel diensten te verstrekken met name op het gebied van de reproductieve gezondheid inclusief onder andere abortus, overtijdbehandelingen en seksuele voorlichting om een goede hulpverlening en de rechten daarop te bevorderen. Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het exploiteren van faciliteiten en klinieken aan land of op zee. Zij heeft bij brief van 25 april 2001 verzocht om een vergunning op grond van artikel 2 van de Waz, ten behoeve van een kliniek in de vorm van een mobiele gynaecologische behandelkamer, die op een schip of vrachtwagen kan worden geplaatst.

   Hoewel de vergunning volgens appellante niet slechts is bedoeld voor een kliniek op een onder Nederlandse vlag varend schip, blijkt uit de stukken dat daar een substantieel deel van de vergunningplichtige activiteiten zal worden verricht. Binnen de territoriale wateren of op het grondgebied van andere landen geldt de wetgeving van die landen; slechts indien de mobiele kliniek zich buiten Nederland bevindt aan boord van een onder Nederlandse vlag varend schip buiten de territoriale wateren van een ander land en aldaar behandelingen worden verricht, is, net als wanneer dit in Nederland zelf gebeurt, de Nederlandse wetgeving van toepassing.

   Het verzoek betreft uitsluitend een vergunning voor de behandeling van eerste trimesterzwangerschappen. Uit de brief van 25 april 2001 blijkt dat op een schip alleen medicamenteuze (en niet instrumentele) zwangerschapsafbrekingen zullen worden verricht tot een zwangerschapsduur van zeven weken. Of later de suggestie zou kunnen zijn ontstaan dat het ook gaat om instrumentele abortus, kan in het midden worden gelaten; ter zitting is van de zijde van appellante benadrukt dat een vergunning voor uitsluitend medicamenteuze abortus voor haar voldoende is.

2.3.    Bij uitspraak van 1 juni 2004 heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar van 27 juni 2002 vernietigd, omdat deze beslissing een deugdelijke motivering ontbeert, en heeft zij de Minister opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen. De Staatssecretaris heeft, opnieuw beslissend op het bezwaar, bij besluit van 9 juli 2004 aan appellante een vergunning verleend voor het verrichten van behandelingen gericht op het afbreken van zwangerschap zoals bedoeld in artikel 2 van de Waz, met dien verstande dat deze behandelingen uitsluitend in de mobiele behandelkliniek mogen worden verricht, indien deze zich bevindt binnen een straal van 25 kilometer van het Slotervaartziekenhuis te Amsterdam. Met dit ziekenhuis heeft appellante een samenwerkingsovereenkomst gesloten.

2.4.    Het geschil heeft betrekking op de aan de vergunning verbonden voorwaarde en spitst zich toe op de uitleg van het begrip "in de omgeving van" in artikel 18, eerste lid, van het Baz. Aan de orde is of de motivering van het besluit van 9 juli 2004 de rechterlijke toets, met inachtneming van de uitspraak van 1 juni 2004, kan doorstaan.

2.5.    Appellante heeft in haar hoger beroepschrift en de daarop ter zitting gegeven toelichting gemotiveerd betoogd dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak er ten onrechte van is uitgegaan dat de Minister beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitleg van evengenoemd begrip, althans dat de Minister niet zodanig ruime beoordelingsvrijheid toekomt als de rechtbank heeft aangenomen, en dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet kan worden geoordeeld dat de Minister niet in redelijkheid een afstandseis heeft mogen en kunnen stellen en dat de concreet op 25 kilometer bepaalde afstand, gelet op de door de Minister gegeven motivering, niet kennelijk onredelijk is. Volgens appellante is daarbij voorbijgegaan aan de uitspraak van 1 juni 2004.

2.5.1.    Het in artikel 18 van het Baz opgenomen vereiste dat er een samenwerkingsovereenkomst is gesloten tussen de kliniek en een ziekenhuis in de omgeving van de kliniek, strekt er niet toe te waarborgen dat acute hulp kan worden geboden bij eventuele spoedeisende complicaties, maar heeft als doel het garanderen van hulp met alle mogelijke middelen indien er onverhoopt niet-acute complicaties optreden of een andere vorm van medische zorg noodzakelijk is, zoals de Minister bij het besluit van 9 juli 2004 terecht heeft gesteld. Zoals in de onder 2.1.1 aangehaalde Nota van Toelichting is benadrukt, dient van geval tot geval te worden bezien of de afstand tussen een ziekenhuis en de kliniek aanvaardbaar is.

   De Afdeling stelt voorop dat de Minister voor de beoordeling van de afstand is uitgegaan van een alle behandelingen, waaronder instrumentele behandelingen, omvattende vergunning. De Afdeling merkt vervolgens op dat de onderhavige abortuswetgeving tot stand is gekomen aan het eind van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw en in werking is getreden op 1 november 1984. De toepasselijke bepalingen moeten in dat licht worden bezien. Nadien hebben zich ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van communicatie en technologie waardoor op een andere wijze dan oorspronkelijk was voorzien, kan worden gewaarborgd dat de behandeling voldoet aan de eisen die daaraan uit medisch en verpleegkundig oogpunt behoren te worden gesteld. Ook de inzichten en mogelijkheden op medisch gebied hebben sedert de totstandkoming van de onderhavige wetgeving een aanzienlijke wijziging ondergaan. Een redelijke uitleg van de desbetreffende bepalingen brengt met zich dat daarmee rekening wordt gehouden. Dat een ziekenhuis waarmee een samenwerkingsovereenkomst is gesloten voor hulp op het gebied van diagnostische en therapeutische consultatie, als bedoeld in het tweede lid van artikel 18 van het Baz, zich in de feitelijke nabijheid van de kliniek bevindt, is dan ook, mede gelet op de daarbij gegeven toelichting, niet altijd strikt noodzakelijk. Hoewel de Afdeling met de rechtbank het standpunt van de Minister deelt dat niet is uitgesloten dat bij een medische ingreep als hier aan de orde vooraf dan wel achteraf in een voorkomend geval fysieke consultatie noodzakelijk is, is de Afdeling er, anders dan de rechtbank, op basis van de door de Minister gegeven motivering niet van overtuigd dat in dit geval in redelijkheid een afstandseis van 25 kilometer kan worden gesteld. De Minister heeft ter bepaling van de territoriale begrenzing de situatie van appellante vergeleken met de overige klinieken in Nederland die over een volledige vergunning beschikken. De Minister heeft de maximale afstand tussen de kliniek van appellante en het Slotervaartziekenhuis bepaald op het gemiddelde van de afstanden tussen de overige klinieken en de ziekenhuizen waarmee door die klinieken samenwerkingsovereenkomsten zijn gesloten, omdat dit de enige maatstaf zou zijn die voorhanden is. Appellantes behandelunit verschilt echter aanzienlijk van de overige klinieken, aangezien het de enige mobiele kliniek is. De afstand tussen de kliniek van appellante en het Slotervaartziekenhuis is, vanwege de mobiliteit van de behandelunit, variabel. Met de vergunning, als verleend door de Minister bij de beslissing op bezwaar van 9 juli 2004, kunnen slechts in een straal van 25 kilometer van het ziekenhuis de activiteiten die appellante in de kliniek wenst te ontplooien, worden uitgevoerd. Appellante heeft bovendien onweersproken aangevoerd dat bij de tegenwoordig meestal gebruikte medicamenteuze behandelwijze de tweede pil, waardoor de miskraam op gang komt, door de patiënt pas ingenomen wordt als deze weer thuis is, zodat de weinige patiënten die nazorg behoeven, zich niet in de mobiele kliniek bevinden en dat daarom een voorwaarde ten aanzien van de afstand het door de Minister beoogde effect mist. In geval van toepassing van alleen de medicamenteuze behandelwijze is de kans dat in de mobiele kliniek nazorg in de vorm van diagnostische dan wel therapeutische hulp noodzakelijk is, volgens appellante niet aanwezig. Zij heeft aangegeven dat in haar geval - zoals door haar aangevraagd - de voorwaarde dat slechts de medicamenteuze behandelwijze mag worden toegepast, aan de vergunning kan worden verbonden, en/of kan worden voorgeschreven dat een gynaecoloog aanwezig is. De Minister heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 7 van de Waz niet toelaat dat voorwaarden worden gesteld aan de wijze van behandeling, omdat voorwaarden ingevolge dit artikel slechts betrekking mogen hebben op de onderwerpen waaromtrent en voor zover daarover bij of krachtens de artikelen 5 en 6 eisen zijn gesteld. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 7 blijkt evenwel dat het wel degelijk de bedoeling van de wetgever is geweest de Minister de mogelijkheid te bieden een bepaalde behandelingswijze niet toe te staan. Het is mogelijk daarbij rekening te houden met de bijzondere situatie van de kliniek en in dat verband uit medisch en verpleegkundig oogpunt voorwaarden te stellen. Het standpunt van de Minister is in dit opzicht derhalve niet juist. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Minister onvoldoende oog gehad voor de specifieke situatie van appellante. De Minister heeft in dit verband onvoldoende onderzocht of aan appellante de door haar gewenste vergunning kan worden verleend waarbij, bezien in het licht van het huidige tijdsgewricht, door het stellen van andere dan territoriale voorwaarden, aan het doel en de strekking van de abortuswetgeving kan worden voldaan. Aldus is door de Minister onvoldoende gemotiveerd waarom deze afstandseis moet worden gesteld. Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de beslissing op bezwaar van 9 juli 2004 in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.

2.6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het bij de rechtbank ingediende beroep dient alsnog gegrond te worden verklaard. De bestreden beslissing op bezwaar komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. De Minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

2.7.    De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2005, AWB 04/3469;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 9 juli 2004, IBE/E-2497746;

V.    veroordeelt de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 687,00 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Dijk    w.g. Dallinga
Voorzitter    ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2006

18-420.